Budget fédéral alternatif 2026 : Premières Nations

Introduction

Le Premier ministre Mark Carney s’est engagé à maintenir l’élan fédéral sur la voie de la réconciliation. Il est également convaincu que le Canada doit devenir une superpuissance de l’énergie propre, établir de nouveaux corridors commerciaux et accélérer les projets de développement énergétique, des ressources et des infrastructures qui servent « l’intérêt national ».

Jusqu’à présent, au lieu de reconnaître et de respecter les droits inhérents, conventionnels et constitutionnels des Premières Nations, ainsi que leurs titres et compétences, le Canada a donné la priorité à la Loi sur l’unité de l’économie canadienne¹Chambre des communes du Parlement du Canada, Loi sur l’unité de l’économie canadienne : Loi édictant la Loi sur le libre-échange et la mobilité de la main-d’œuvre au Canada et la Loi visant à bâtir le Canada (projet de loi C5, 45e législature, 1re session, sanction royale le 26 juin 2025..

Bien que le dernier discours du Trône ait été historique en ce qu’il a reconnu et s’est engagé à respecter le principe du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause (CPLCC), la Loi sur l’unité de l’économie canadienne est un exemple du recul apparent du nouveau gouvernement par rapport à ses engagements en matière de réconciliation, ainsi que de son mépris flagrant pour le CPLCC.

Cette loi vise à accélérer les grands projets considérés comme étant dans l’intérêt national du Canada. Nombre de ces projets auraient une incidence sur les terres, les eaux et les ressources des Premières Nations, mais les détenteurs de ces droits n’ont pas été consultés—ni n’ont donné leur accord—avant son introduction²Les dirigeants des Premières Nations n’ont appris qu’en mai 2025 l’existence de ce projet de loi, qui a été déposé dans la semaine qui a suivi, pour franchir à toute vitesse les étapes du processus parlementaire et recevoir la sanction royale le 26 juin 2025..

Il existe une autre voie prudente pour poursuivre la « construction de la nation » : en investissant dans les priorités essentielles et de longue date des Premières Nations, on servirait mieux les objectifs de la Loi sur l’unité de l’économie canadienne, sans contourner les protections environnementales ni le devoir de consultation, et sans le risque pour le Canada d’encourir des frais de justice et de réparation toujours plus élevés.

Vue d’ensemble

Le coût élevé du statu quo

Le Canada ne peut plus se permettre de négliger les priorités de financement des Premières Nations, ni de ne pas s’attaquer aux lois, politiques et réglementations d’exclusion qui créent et maintiennent des écarts socioéconomiques entre ces dernières et le reste du Canada.

Le rapport monumental de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA), publié en 1996, a analysé les « coûts élevés du statu quo », démontrant qu’en plus des impératifs juridiques et moraux qui justifient que le Canada respecte enfin ses obligations envers les Premières Nations, il existe une base économique solide pour le faire. La Commission a en effet affirmé que le Canada ne pouvait pas se permettre les coûts excessifs résultant des politiques du passé.

Malgré la CRPA et les efforts historiques qui ont suivi, comme la Commission de vérité et réconciliation³Commission de vérité et réconciliation du Canada, Honorer la vérité, réconcilier pour l’avenir : sommaire du rapport final de la commission de vérité et réconciliation du Canada, 2015., le sous-investissement critique et chronique reste la norme. Depuis 1997, le financement de la gouvernance des Premières Nations n’a pas augmenté de plus de 2 % par année⁴Chiffre basé sur une analyse interne de l’APN du financement du soutien des bandes (FSB) à partir des données des Comptes publics du Canada et des plans et rapports ministériels de Services aux Autochtones Canada/Affaires autochtones et du Nord Canada. De 1997 à 2023, le financement du FSB par habitant a chuté de 517 $ à 275 $ (en dollars de 2022).. Une grande partie de ces fonds est fournie par le biais du Programme de financement du soutien des bandes. Sa formule d’attribution, vieille de 30 ans, était inadéquate dès le départ pour soutenir les fonctions de gouvernance essentielles. Elle n’a pas été majorée en fonction de l’inflation et de la croissance de la population, ni ajustée pour tenir compte des fonctions de gouvernance modernes, comme les technologies de l’information et de gestion de base. En conséquence, de nombreux gouvernements des Premières Nations ne sont désormais plus en mesure de fournir des services essentiels à leur population.

Déjà, en 1996, l’analyse des « coûts élevés du statu quo » prévoyait que le coût annuel total⁵Perte nette de revenu des « Autochtones », y compris le manque à gagner (4,3 milliards de dollars), et coûts totaux pour les gouvernements canadiens (6,7 milliards de dollars), y compris les dépenses consacrées aux programmes correctifs et à l’aide financière aux « Autochtones ». pour les peuples autochtones et les gouvernements canadiens atteindrait 11 milliards de dollars⁶En dollars de 1996. Ce montant s’élèverait à 20,3 milliards de dollars d’aujourd’hui. dès 2016, en raison des pertes de revenus et de production, ainsi que du coût des soutiens et services de base du gouvernement.

Or, il s’est avéré que ce coût avait été sous-estimé : en plus des budgets annuels des ministères des Services aux Autochtones Canada (SAC) et des Relations Couronne-Autochtones, le Canada continue d’accumuler des milliards de dollars de dépenses « forcées » pour des programmes tels que le principe de Jordan pour les enfants des Premières Nations, pour la réforme du programme des Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, ainsi que pour le règlement des revendications autochtones. Sur le total des dépenses proposées dans le budget supplémentaire des dépenses du Canada pour 2024-2025, 7,8 milliards de dollars (soit 61,8 % du total) ont été dépensés de cette manière.

Fin mars 2023, le Canada avait comptabilisé 76 milliards de dollars de passifs éventuels, une somme qui a été pour l’essentiel mise de côté en vue de régler les revendications autochtones. En 2024, le pays a déclaré 26 milliards de dollars de passifs éventuels liés uniquement à des obligations juridiques non résolues envers les Premières Nations, dont plus de trois millions d’acres de terres qui leur sont dues selon le cadre des droits fonciers issus des traités et le règlement de revendications particulières. L’énoncé économique de l’automne 2024 du Canada a confirmé que si le pays avait honoré ses promesses et rempli ses obligations envers les Premières Nations, le déficit fédéral aurait été de 40 milliards de dollars au lieu de 60 milliards. C’est cet énoncé économique qui a précipité la démission de la ministre des Finances, puis à celle du premier ministre Justin Trudeau.

Un déficit d’infrastructure à combler

Il est peu probable que ce flux de dépenses se résorbe de lui-même, car les infrastructures des Premières Nations constituent un autre domaine dans lequel le sous-investissement du Canada risque d’avoir des conséquences profondément antiéconomiques. Le dernier grand investissement fédéral dans les infrastructures de bâtiments et de services publics remonte à 1994-1996; pour les infrastructures de transport, il remonte à 1980.

Les Premières Nations ont exigé de l’ancien premier ministre Justin Trudeau qu’il charge plusieurs ministres de collaborer afin de combler le déficit d’infrastructure dans toutes les communautés des Premières Nations, pour l’ensemble des catégories d’actifs, d’ici 2030. Pour aider le Canada à respecter cet engagement, l’Assemblée des Premières Nations (APN) a collaboré avec des sociétés d’ingénierie et de conseil de premier plan, avec Services aux Autochtones Canada et avec le Conference Board du Canada afin de publier une série de rapports indiquant les coûts et les avantages d’un investissement visant à combler le déficit d’infrastructure de toutes les Premières Nations.

Le premier rapport⁷Conference Board du Canada, Benefits for All Canadians (Part 1): Economic Impact of Closing the Infrastructure Gap, rapport produit pour le compte de l’Assemblée des Premières Nations, 30 août 2024. a permis d’estimer les coûts nationaux pour 2023, et a révélé que 349,2 milliards de dollars en fonds d’investissement et de fonctionnement étaient nécessaires pour combler l’écart dans toutes les catégories d’actifs, y compris le logement, l’eau potable, les routes et structures routières, la rénovation de logements et la construction de nouvelles unités, les bâtiments communautaires, l’adaptation au climat, la décarbonation, l’alimentation en énergie, etc. L’étude s’appuie sur des données propres aux communautés, fournies directement à l’APN et à l’ISC, et issues de sondages menés auprès de plus de 400 Premières Nations.

Deux autres rapports, publiés en 2024⁸Ibid. et 2025⁹Conference Board of Canada, Benefits for All Canadians (Part 2): Longterm Socioeconomic Impacts of Closing the Infrastructure Gap by 2030, rapport produit pour le compte de l’Assemblée des Premières Nations, 15 mai 2025., détaillent les retombées directes et indirectes de cet investissement de 349,2 milliards de dollars. Ces retombées comprennent la génération de 308,9 milliards de dollars de PIB, ce qui propulserait le Canada du dernier au premier rang des pays du G7 en termes de croissance du PIB par habitant. Elles comprennent aussi la création de 338 300 emplois à temps plein par année et une hausse de 86,8 milliards de dollars des revenus fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux. Les rapports estiment que 90,7 % de ces emplois seraient occupés par des travailleuses et travailleurs n’appartenant pas aux Premières Nations, en raison des normes de compétences actuelles et de la taille de population.

Les avantages à long terme de ces investissements ne sauraient être sous-estimés. Il en résulterait une meilleure santé et un meilleur bien-être mental grâce à des logements plus sûrs et à de l’eau potable; des taux de diplomation plus élevés et une main-d’œuvre plus qualifiée grâce à un meilleur accès aux écoles et à des routes praticables en toute saison; une force culturelle et une revitalisation linguistique soutenues par des centres communautaires et la connectivité numérique; une résilience climatique et une durabilité environnementale, les Premières Nations étant des leaders en matière de gestion de l’environnement; ainsi qu’une diminution de l’isolement et un renforcement économique grâce à l’amélioration des transports et à des accès à large bande.

La planification et la mise en place des infrastructures doivent se faire dans la reconnaissance et le respect des droits des Premières Nations, qui aspirent à définir à quel moment et de quelle manière le contrôle du développement des infrastructures, incluant en matière de logement, pourra passer de la responsabilité fédérale à celle des Premières Nations, en accordant l’attention nécessaire aux accords de gouvernance, au développement des compétences et au financement. Du point de vue du financement, les projets d’infrastructure des Premières Nations doivent également s’accompagner d’une transformation de la manière dont le gouvernement du Canada met en œuvre les programmes d’infrastructure de ces communautés.

Pour accélérer ce processus, le Canada doit travailler directement avec les Premières Nations afin d’abandonner l’approche fédérale en matière de financement des infrastructures, qui consiste à payer chaque année. Les projets d’infrastructure sont complexes et nécessitent d’importants investissements de capital, ainsi que des budgets roulants, pour faire avancer les phases de planification, de conception et de construction sur plusieurs années. Un financement fiable et autodéterminé aidera également les Premières Nations à maintenir l’élan administratif et à soutenir les projets jusqu’à leur achèvement.

Projet de loi C5 : Loi sur l’unité de l’économie canadienne

Malheureusement, au lieu d’accorder la priorité à ces investissements dans la construction du pays, le Canada a accéléré l’adoption du projet de loi C5, Loi sur l’unité de l’économie canadienne. Ce geste va à l’encontre des engagements pris par le Canada dans le cadre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, notamment de son article 19, qui exige que les États obtiennent leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause « avant d’adopter et d’appliquer des mesures législatives ou administratives susceptibles de concerner les peuples autochtones ».

Le projet de loi a reçu la sanction royale le 26 juin 2025, moins de trois semaines après son dépôt à la Chambre des communes par le gouvernement du Canada. L’objet de la partie 2 de ce projet de loi, intitulée Loi visant à bâtir le Canada, est le suivant :

La présente loi a pour objet d’accroître la prospérité, la sécurité nationale, la sécurité économique, la défense nationale et l’autonomie nationale du Canada en faisant en sorte que les projets qui sont dans l’intérêt national progressent dans le cadre d’un processus accéléré qui renforce la certitude réglementaire et la confiance des investisseurs, tout en protégeant l’environnement et en respectant les droits des peuples autochtones.¹⁰Chambre des communes du Parlement du Canada, Loi sur l’unité de l’économie canadienne : Loi édictant la Loi sur le libre-échange et la mobilité de la main-d’œuvre au Canada et la Loi visant à bâtir le Canada (projet de loi C5, 45e législature, 1re session, sanction royale le 26 juin 2025, partie 2, art. s.4.

La loi habilite le gouverneur en conseil à identifier certains projets comme étant « d’intérêt national » et à adopter des règlements pour les exempter de l’application de certaines lois et de certains règlements, y compris de la Loi sur l’évaluation d’impact. Les pouvoirs étendus conférés par le projet de loi C5 peuvent avoir une incidence sur les possibilités pour les Premières Nations de participer aux processus réglementaires, et ils seront probablement utilisés pour accélérer les projets. Cela aura des conséquences importantes pour la protection des droits ancestraux et des droits issus de traités.

Pour décider si un projet est dans l’intérêt national, le gouverneur en conseil peut tenir compte de tout facteur pertinent et notamment de la mesure dans laquelle le projet peut :

• renforcer l’autonomie, la résilience et la sécurité du Canada;
• procurer des avantages économiques ou autres au Canada;
• avoir une forte probabilité de mise en œuvre réussie;
• promouvoir les intérêts des peuples autochtones;
• contribuer à la croissance propre et à l’atteinte des objectifs du Canada en ce qui a trait aux changements climatiques.

Les dirigeants des Premières Nations de tout le Canada ont souligné que ces objectifs seraient mieux servis par des investissements destinés à combler le déficit d’infrastructure dans leurs communautés. Non seulement cela créerait des emplois et générerait une croissance économique directement grâce à la construction d’actifs, mais cela permettrait également au Canada de démontrer qu’il respecte ses engagements et obligations envers les Premières Nations, tout en évitant des dépenses juridiques.

En l’état, cette législation marque un recul dans la voie de la réconciliation. Le récent recours collectif des Premières Nations concernant l’eau potable, les annuités du traité Robinson-Huron, les Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, le principe de Jordan et d’innombrables règlements de revendications territoriales sont autant d’indicateurs de ce qui pourrait se produire à l’avenir, car le Canada a également négligé ses obligations fiduciaires envers les Premières Nations dans les domaines de la santé, de l’éducation, du logement, du maintien de l’ordre et de la sécurité publique. Chacun de ces domaines nécessite des investissements importants pour permettre la mise en place d’infrastructures.

Mesures

Le BFA versera 90 millions de dollars sur trois ans pour soutenir la collaboration entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations en vue d’établir une évaluation fondée sur des données probantes des besoins de financement de la recherche sur les revendications particulières.

Le BFA investira 15 millions de dollars sur trois ans pour soutenir la participation des Premières Nations à la réforme de la Politique sur les revendications particulières, avec pour objectif de transférer les responsabilités à un centre indépendant de règlement des revendications particulières.

Le BFA allouera 53 millions de dollars sur trois ans pour renouveler et améliorer le financement actuel des ajouts aux réserves afin de soutenir la participation et la collaboration dans le cadre de la refonte de la Politique sur les ajouts aux réserves et de traiter l’arriéré de propositions d’ajouts aux réserves. Les Premières Nations ont besoin d’un financement adéquat pour développer leurs capacités techniques et juridiques et ainsi participer au processus.

Le BFA investira 40 millions de dollars sur deux ans¹¹Cette mesure s’ajoute à l’investissement de 96,5 millions de dollars sur deux ans que prévoit le budget 2024 à cette fin, qui, bien que bienvenu, n’était pas suffisant pour répondre aux besoins de toutes les Premières Nations intéressées. pour aider toutes les Premières Nations intéressées à participer à une table de négociation sur la reconnaissance des droits.

Le BFA investira 18 millions de dollars sur trois ans pour soutenir la mise en œuvre par les Premières Nations des mesures 23 et 24 du plan d’action pour la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. L’objectif est d’abroger les politiques relatives aux revendications territoriales globales et au droit inhérent à l’autonomie gouvernementale, et d’élaborer des solutions de remplacement.

Le BFA investira 3,99 milliards de dollars sur trois ans¹²Le financement actuel pour la gouvernance des Premières Nations représente un peu plus de 3 % des dépenses, alors qu’il se situe, pour la plupart des organisations gouvernementales, dans une fourchette de 10 % à 15 %. D’après les estimations habituelles, seuls 30 % environ des besoins financiers des Premières Nations en matière de gouvernance sont satisfaits par le financement de SAC, ce qui fait qu’un triplement immédiat du financement du PFSB apparaît justifié. pour améliorer le Programme de financement du soutien des bandes (PFSB) et soutenir adéquatement les gouvernements des Premières Nations dans l’exercice des fonctions d’une gouvernance moderne.

Le BFA mettra fin à la subvention décennale pour adopter plutôt un financement statutaire conforme à la nouvelle relation financière entre le Canada et le gouvernement des Premières Nations. À partir de cet exercice, il s’engage à fournir les capacités et le soutien financier nécessaires pour faire en sorte que les Premières Nations soient en mesure de participer à la mobilisation, à la négociation et à l’élaboration conjointe d’un cadre de financement statutaire.

Le BFA élaborera un cadre pour l’investissement de 349,2 milliards de dollars sur sept ans qui servira à combler les lacunes d’infrastructure des Premières Nations, tout en répondant à l’aspiration du gouvernement du Canada de bâtir la nation, au bénéfice des Premières Nations et de l’ensemble des Canadiennes et des Canadiens. Pour accélérer la planification et la construction de ces projets d’infrastructure des Premières Nations, le gouvernement du Canada s’engage à élaborer conjointement avec les Premières Nations une approche qu’elles dirigeront et qui sera assortie d’un financement fiable et à long terme pour la planification, la construction, l’exploitation et l’entretien de ces projets. Ce plan comprend 20,79 milliards de dollars pour adapter tous les actifs des Premières Nations au climat d’ici 2080, ainsi que 12,71 milliards de dollars pour atteindre un bilan carbone net zéro d’ici 2050.

Le BFA soutiendra la création, au cours de l’exercice en cours, d’une banque d’infrastructure autogérée des Premières Nations afin de répondre à leurs besoins uniques en matière d’investissement, de renforcement des capacités et de services à la clientèle pour combler les lacunes d’infrastructure. Cette banque sera financée par la réaffectation des 10 milliards de dollars du Programme de garantie de prêts pour les Autochtones.

Le BFA investira 2,34 milliards de dollars sur trois ans¹³D’après le rapport Cost Estimates Related to First Nations Homelessness de 2023 de l’Assemblée des Premières Nations, basé principalement sur : Bureau du directeur parlementaire du budget, Dépenses fédérales en matière d’itinérance, 2024, https://www.pbo-dpb.ca/fr/publications/RP-2425-005-S—federal-spending-address-homelessness—depenses-federales-matiere-itinerance. Voir également Eric A. Latimer, David Rabouin, Zhirong Cao, Annie Ly, Geoffrey Powell, Tim Aubry, Jino Distasio, Stephen W. Hwang, Julian M. Somers, Ahmed M. Bayoumi, Craig Mitton, Emma E.M. Moodie et Paula N. Goering, « Cost-Effectiveness of Housing First With Assertive Community Treatment: Results From the Canadian At Home/Chez Soi Trial », Psychiatric Services, 71(10), 2020, https://doi.org/10.1176/appi.ps.202000029; et Housing First, Homeless Hub, 2021, https://homelesshub.ca/collection/programs-that-work/housing-first/. pour s’attaquer à l’itinérance chronique qui touche les citoyennes et citoyens des Premières Nations. Dans le cadre du programme Vers un chez-soi, il fournira des flux de financement améliorés et adaptés à leurs spécificités aux prestataires régionaux de services des Premières Nations afin qu’ils conçoivent et mettent en œuvre des approches élaborées par ces dernières pour s’attaquer au problème de l’itinérance.