Budget fédéral alternatif 2026 : Assurance-emploi

Introduction

La sottise qui consiste à repousser sans cesse la réforme permanente de l’assurance-emploi (AE) refait surface à la moindre occasion.

Un trop grand nombre de travailleuses et de travailleurs n’ont toujours pas accès à l’AE, et les prestations sont toujours insuffisantes. Pendant ce temps, les perturbations économiques deviennent un phénomène récurrent. On peut désormais prédire, en quelque sorte, qu’il y aura une nouvelle urgence climatique, une nouvelle perturbation liée à l’intelligence artificielle, une nouvelle catastrophe naturelle, une nouvelle faillite d’une société de capital-investissement ou une nouvelle récession. À cela s’ajoutent les événements exceptionnels, comme les pandémies.

Notre régime d’assurance-emploi n’est préparé à rien de tout cela. Il n’était pas préparé au chaos provoqué par les tactiques d’intimidation et la guerre commerciale du président américain Donald Trump, ni à leurs graves conséquences pour notre marché du travail, notamment dans des secteurs clés comme l’automobile et l’acier.

En tant que plus important stabilisateur économique automatique, le régime de l’AE doit être prêt à passer à la vitesse supérieure en cas de besoin. C’est précisément ce que propose le BFA 2026 : un régime plus cohérent, capable de répondre aux besoins des travailleuses et des travailleurs et d’intervenir en cas de crise.

Vue d’ensemble

Le régime de l’assurance-emploi est la principale source de remplacement du revenu pour les travailleuses et travailleurs qui perdent leur emploi, sont mis à pied temporairement, prennent un congé parental ou d’aidant, ou doivent s’absenter du travail en raison d’une maladie ou d’une blessure. Financé par des cotisations salariales et patronales, le régime prévoit des dépenses de 29,44 milliards de dollars pour 2025¹. Le régime de l’AE répartit les risques et les coûts sur l’ensemble de la population, afin que les individus ne soient pas les seuls à en supporter le fardeau. Il finance également les services de formation et de placement fournis par les provinces et les territoires dans le cadre d’ententes sur le développement du marché du travail conclues avec le gouvernement fédéral.

L’AE joue un rôle économique essentiel. Depuis 1940, elle permet de maintenir le pouvoir d’achat et de soutenir les collectivités face aux perturbations du marché du travail. Elle permet également aux travailleuses et aux travailleurs de rechercher un nouvel emploi convenable plutôt que de tomber dans le cercle vicieux des emplois à bas salaire. Cet aspect est essentiel alors que le Canada cherche à renforcer son marché intérieur pour ne plus dépendre des échanges avec les États-Unis. Pour y parvenir, il faudra préserver les compétences des travailleuses et des travailleurs, ainsi que leur capacité à gagner suffisamment pour soutenir la demande intérieure.

Les enquêtes sur la population active de Statistique Canada confirment que les difficultés du marché du travail perdurent². En mai 2025, le chômage a augmenté pour le troisième mois consécutif pour atteindre 7 %, avec 1,6 million de personnes sans emploi. Le chômage des étudiantes et des étudiants, en particulier des nouveaux diplômés, a grimpé à 19,1 % en mai 2025³, dans un contexte de ralentissement inquiétant des offres d’emploi.

Pendant ce temps, des incendies de forêt de plus en plus vastes nous rappellent que la crise climatique et les catastrophes naturelles continuent d’affecter les collectivités et qu’elles ne feront qu’empirer avec le temps. Le cas des 8 000 travailleuses et travailleurs qui ont perdu leur emploi à la suite de la faillite de la Compagnie de la Baie d’Hudson illustre l’urgence d’améliorer l’accès à l’AE pour les personnes licenciées ou dont l’horaire de travail a été réduit avant la fermeture de l’entreprise. Avec un horaire réduit, certains ne cumulent pas assez d’heures pour avoir droit aux prestations ou se retrouvent avec une période de prestations plus courte.

Et maintenant, le Canada est confronté à un défi particulier. La guerre commerciale menée par Donald Trump a créé une crise qui touche de grands pans du marché du travail et a de nombreuses répercussions indirectes dans un contexte d’incertitude et d’instabilité généralisées.

Dans ce contexte, le Canada doit encore composer avec un taux d’indemnisation de l’AE historiquement bas, avec une moyenne de 39,9 % de sans-emploi indemnisés en 2023-2024⁴. En 1989, 83 % des sans-emploi recevaient des prestations régulières⁵; en 1998, ils étaient deux fois moins nombreux⁶. En janvier 2025, le taux d’indemnisation par prestations régulières s’établissait en moyenne à 32 % pour l’ensemble du pays, et à seulement 21 % dans les trois plus grandes régions métropolitaines⁷.

Il est urgent que le gouvernement agisse et tienne sa promesse antérieure d’instaurer un « régime d’assurance-emploi adapté au 21e siècle ».

Le BFA 2026 entend réparer le régime de l’assurance-emploi. Il en élargira l’accès en réformant les règles d’admissibilité et en proposant de meilleures prestations. Il mettra également un terme à la mauvaise habitude de recourir à des solutions ponctuelles et disparates en cas de crise, comme cela s’est produit lorsque la Prestation canadienne d’urgence (PCU) a dû remplacer les prestations régulières d’assurance-emploi pendant la pandémie de COVID-19, et comme cela se produit encore chaque fois qu’un incendie de forêt de grande ampleur nécessite un énième projet pilote.

Mesures

Conformément aux propositions d’un large éventail d’organisations communautaires et syndicales, dont le Groupe de travail interprovincial sur l’assurance-emploi⁸, et aux mémoires présentés lors des consultations gouvernementales sur la réforme de l’assurance-emploi⁹, le BFA entreprendra une réforme complète du régime en prenant les mesures suivantes.

Le BFA instaurera un nouveau programme de mesures d’urgence de l’AE qui intégrera les leçons tirées de la pandémie de la COVID-19 afin de rendre le régime plus réactif et plus pertinent pour les travailleuses et travailleurs, tout en réduisant ses coûts administratifs. Nous devons pouvoir compter sur une réponse automatique et prévisible en cas d’inondations, d’ouragans, d’incendies de forêt, de pandémies, etc. Les conditions d’admissibilité seront assouplies : les travailleuses et travailleurs concernés se verront automatiquement créditer des heures supplémentaires et bénéficieront d’une période d’admissibilité plus longue pour le calcul de leurs heures accumulées. Le délai de carence sera supprimé et l’application des règles normales de déclaration des autres revenus sera suspendue. Les employeurs seront tenus d’accélérer la production des relevés d’emploi des travailleuses et travailleurs migrants et les mesures spéciales d’urgence pour le travail partagé seront accélérées. Le gouvernement avait anticipé la nécessité de telles mesures lorsqu’il a proposé, dans sa plateforme de 2019, une prestation d’AE en cas de catastrophe¹⁰.

Le BFA établira une règle d’admissibilité commune et pancanadienne pour les prestations régulières et spéciales d’AE, une mesure qui avait été appliquée pendant la pandémie. Cette mesure reconnaît que les taux de chômage régionaux ne devraient pas avoir d’incidence sur l’accès à l’AE. Le nombre minimum d’heures requis sera de 360 heures (ou de 12 semaines si cela est plus avantageux pour le demandeur). Cela équivaut à 12 semaines de 30 heures, soit à peu près l’horaire moyen des salariés. La grille actuelle de l’AE est basée sur 35 heures, ce qui ne correspond plus aux horaires de la majorité des travailleuses et travailleurs du secteur des services. C’est particulièrement vrai pour les femmes et les personnes racisées qui travaillent dans les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie et de la restauration, dont les semaines de travail comptent parfois seulement 22,7 heures en moyenne¹¹.

Le BFA prolongera la période maximale de prestations à 50 semaines dans toutes les régions et maintiendra les cinq semaines supplémentaires pour les prestataires saisonniers admissibles. En 2023-2024, un prestataire sur trois (34,5 %)¹² a épuisé ses prestations régulières d’AE (de 14 à 45 semaines) avant de retourner sur le marché du travail.

Le BFA rétablira immédiatement la couverture des prestations spéciales d’AE pour les personnes employées dans le cadre du Programme des travailleurs étrangers temporaires et du nouveau Programme de mobilité internationale, comme c’était le cas avant 2013¹³. Pour permettre l’accès aux prestations régulières d’AE, il faudra modifier les politiques d’immigration relatives aux permis de travail, en particulier aux permis fermés, qui perpétuent les inégalités limitant l’accès à l’AE (voir le chapitre Immigration pour en savoir plus sur le programme global de régularisation). Les travailleuses et travailleurs étrangers cotisent déjà au régime de l’AE.

Le BFA permettra aux nouveaux parents de cumuler des prestations régulières d’AE et des prestations spéciales de congé parental. Pour ce faire, la période de référence et de prestations des parents doit être portée à 104 semaines. La limite actuelle de 50 semaines entraîne en effet une perte de prestations lorsque les parents sont licenciés avant, pendant ou après un congé parental. Le Tribunal de la sécurité sociale a estimé que cette limite était contraire aux dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés en matière d’égalité¹⁴. Une récente enquête a révélé que 15 % des nouvelles mères avaient été licenciées, mises à pied ou n’avaient pas vu leur contrat renouvelé pendant leur congé ou à leur retour¹⁵. Les objectifs économiques et sociaux généraux de l’AE impliquent de soutenir le remplacement de la rémunération pendant le congé parental ainsi que pendant les périodes de mise à pied. Au Canada, 75,6 % des nouveaux parents (hors Québec) faisaient partie de la population active et touchaient une rémunération assurable; parmi eux, 91,3 % ont déclaré avoir touché des prestations de maternité ou parentales en 2023¹⁶.

Le BFA portera le taux de remplacement du revenu des prestations d’AE à 66,6 %. Il existe un précédent historique au Canada concernant le remplacement des deux tiers de la rémunération normale¹⁷. Le taux actuel de 55 % est historiquement bas. Lorsque les prestations sont insuffisantes, l’accès au régime est compromis, car cela dissuade certains travailleurs et travailleuses d’en faire la demande.

Le BFA introduira un plancher pour les prestations d’AE. Le régime sera ainsi plus pertinent pour les travailleuses et travailleurs à faible revenu, parmi lesquels se trouvent beaucoup de femmes, de personnes racisées, d’Autochtones et d’adultes en situation de handicap, qui sont autrement contraints d’enchaîner les emplois précaires pour survivre. Dans un premier temps, le BFA établira ce plancher à 500 $ par semaine, montant qui sera augmenté chaque année au même rythme que le maximum de la rémunération assurable et de la prestation maximale.

Le BFA augmentera les revenus nets du Compte des opérations de l’assurance-emploi en portant le maximum de la rémunération assurable (MRA) à 98 000$ pour 2026. Ce montant correspond au MRA du Québec de l’année précédente pour le Régime québécois d’assurance parentale (RQAP)¹⁸.

Le BFA établira également un plafond de prestation de 1 037 $ pour 2026, qui sera calculé d’après le nouveau MRA. Actuellement, les prestataires dont les revenus sont supérieurs au MRA de 65 700 $ reçoivent moins que 55 % de leur revenu. Selon le Rapport actuariel sur l’AE, près de la moitié des prestataires (48,1 %) devraient avoir un revenu supérieur au MRA en 2026¹⁹.

Le BFA limitera les sanctions à une suspension de trois semaines lorsque l’employeur d’un demandeur déclarera un motif « non valable » de cessation d’emploi. Actuellement, ces demandeurs se voient refuser les prestations. Cette situation touche les travailleuses et travailleurs qui cessent de travailler pour suivre une formation ou des études, mais aussi les travailleuses et travailleurs vulnérables et faiblement rémunérés qui se voient privés de prestations parce qu’ils n’ont pas déposé de plainte pour harcèlement, exploitation ou licenciement abusif. La sanction était limitée à trois semaines en 1971, puis est passée à sept semaines, puis à douze semaines jusqu’en 1993²⁰. Actuellement, plusieurs autres pays appliquent une période de suspension plus courte²¹.

Le BFA constituera un panel chargé de recommander des alternatives à l’exigence d’un arrêt de travail de sept jours sans salaire ni travail pour être admissible à l’AE. Cette règle pénalise les travailleuses et travailleurs ayant des horaires précaires. Les personnes employées par des agences de travail temporaire qui manipulent les horaires ou pour des entreprises qui ne fournissent pas de relevé d’emploi sont particulièrement touchées par cette règle. Le Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi de 2014 a révélé que 53,5 % des travailleuses et travailleurs du quartile de revenu le plus bas n’avaient pas reçu de relevé d’emploi pour un arrêt de rémunération admissible²².

Le BFA assouplira les règles en vigueur concernant le travail pendant la période de prestations. Cela empêchera de décourager les travailleuses et travailleurs d’accepter un emploi temporaire lorsqu’ils sont mis à pied de leur emploi principal. Ils pourront conserver les 100 premiers dollars de leur revenu avant de voir leurs prestations faire l’objet d’une retenue. Cette mesure aidera également les personnes occupant plusieurs emplois à temps partiel, notamment les femmes et les personnes faiblement rémunérées.

Le BFA cessera de considérer les indemnités de cessation d’emploi et la paie de vacances comme des revenus aux fins de l’AE, ce qui permettra aux travailleuses et travailleurs de commencer à recevoir des prestations plus rapidement. Cette approche avait été adoptée lors de la pandémie de COVID-19, ce qui avait également simplifié la tâche de Service Canada. En 2018, près de 20 % des demandeurs de prestations régulières d’AE ont déclaré une indemnité de cessation d’emploi²³.

Le BFA proposera une nouvelle formule de « prestations spéciales plus » avec une prime ajustée pour les travailleuses et travailleurs indépendants. Elle comprendra notamment une prestation améliorée de soutien à la formation.

Le BFA rétablira le supplément de la partie II de la Loi sur l’assurance-emploi, jadis versé lors d’un transfert dans le cadre d’une entente sur le développement du marché du travail conclue avec une province ou un territoire. Ces ententes bilatérales présentent toutefois des lacunes en matière de reddition de comptes et d’orientation stratégique. Il faudra pallier ces lacunes, mais aussi renforcer le rôle des syndicats et des entreprises. Le financement accordera la priorité aux mesures actives, telles que les programmes d’adaptation, qui sont actuellement mal ficelés et ont besoin d’être revitalisés. De même, l’engagement du gouvernement fédéral à verser des prestations en vertu de la partie I de la Loi lorsque les travailleuses et travailleurs se perfectionnent, suivent une formation ou participent à un programme de travail partagé pendant l’apprentissage nécessitera un supplément de la province ou du territoire en vertu de la partie II de la Loi, la priorité étant accordée aux établissements publics d’enseignement et aux centres régionaux d’alphabétisation.

Toutes les mesures seront financées par le compte des opérations de l’AE, à l’exception des mesures d’intervention d’urgence (améliorations apportées aux prestations régulières d’AE) qui seront, quant à elles, financées par le Trésor canadien.

Le BFA établira à 20 % la « juste part du gouvernement » dans le coût annuel de l’AE. Cette mesure prendra la forme d’une contribution initiale de 10 % et d’une procédure d’augmentation. Les mesures présentées dans ce chapitre du BFA représentent un peu plus de 10 % de l’ensemble des prestations d’AE et constituent une première étape. Ces mesures rétablissent le gouvernement en tant que partenaire d’un système tripartite, principe qui a prévalu pendant la majeure partie de l’histoire de l’AE. Il reconnaît également que le gouvernement a une part de responsabilité dans le chômage. Sa contribution permettra d’améliorer le régime de l’assurance-emploi, de l’utiliser de manière plus créative et d’alléger potentiellement la charge des cotisations imposées aux travailleuses et travailleurs ainsi qu’à leurs employeurs, grâce à des hausses plus prévisibles. Les employeurs et les travailleuses et travailleurs continueront de partager le reste des coûts du régime selon un ratio de 1,4:1.

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